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fuente: La CUESTIÓN de la confianza

Participación y deliberación ciudadana para todo cambio o reforma constitucional

Publicado: 2022-05-11

El 06 de mayo de 2022 la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República del Perú en su décima sesión extraordinaria con 11 votos a favor y 6 en contra aprobó el Decreto de Archivo recaído en el Proyecto de Ley 1840/2021-PE, presentado por el Poder Ejecutivo, que propone una Ley de reforma constitucional que autoriza someter a referéndum la convocatoria de una Asamblea Constituyente para elaborar una nueva Constitución.

Las razones para el archivamiento

Al respecto, la Comisión señaló que “el proyecto de ley no ha cumplido con las exigencias establecidas en el artículo 75 del Reglamento del Congreso en lo que respecta al análisis costo beneficio” (1). Asimismo, en lo que respecta al cumplimiento de los requisitos especiales, establecidos en el artículo 76 del Reglamento, la Comisión dijo que “la iniciativa legislativa se encuentra debidamente refrendada por el presidente del Consejo de Ministros, y versa sobre una materia que no está prohibida presentar, por ende, cumple con los requisitos especiales relativos a la presentación de proyectos de ley” (2).

Ahora bien, sobre el tema de fondo la Comisión considera que “el artículo 206 de la Constitución Política es una cláusula de intangibilidad que representa la única regla democrática que el propio Poder Constituyente ha fijado para la modificación de su obra; y que, por tanto, no puede ser alterado por el Congreso de la República, toda vez que este es un poder constituido, limitado a respetar la voluntad del poder constituyente; toda vez que si osara distorsionar el marco de las atribuciones que le ha conferido la Constitución, estaría desconociendo la voluntad del poder creador e invadiendo competencias que, por principio, se encuentran totalmente vedadas” (3).

Por ende, afirma la Comisión, “al proponer el Proyecto de Ley 1840/2021-PE el quiebre de una cláusula de intangibilidad, que está proscrito por la Constitución Política; de conformidad con el artículo 77, literal c) del Reglamento del Congreso, corresponde decretar su archivamiento de plano, por ser contrario a los principios y valores constitucionales establecidos por la voluntad del poder constituyente" (4).

Siendo ello así -al menos por un tiempo- llegó a su fin la posibilidad de debatir sobre esta propuesta en el Parlamento ya que como lo establece el artículo 78 del Reglamento cuando una proposición de ley es rechazada “la misma no podrá presentarse u otra que verse sobre idéntica materia hasta el siguiente periodo anual de sesiones, salvo que lo acuerde la mitad más uno del número legal de Congresistas” (algo que no ocurrirá).

El artículo 206 de la Constitución como regla de cambio

Ahora bien, a propósito de lo expuesto por la Comisión sobre la naturaleza intangible o pétrea del artículo 206 de la Constitución nosotros consideramos -como también lo apunta el profesor Heber Joel Campos Bernal, que el referido artículo no es una cláusula de salvaguarda sino más bien una disposición que contiene una regla de cambio susceptible de ser modificada siempre que se siga el procedimiento constitucionalmente establecido.

En esa línea, cabe apuntar que la experiencia comparada en Colombia o Chile nos muestra que sí es posible contar con dispositivos constitucionales que hagan posible la convocatoria pacífica al Poder Constituyente. Afirmar lo contrario equivale a decir que el poder soberano que emana del pueblo, según lo establece el artículo 45 de la Constitución, no reside en la ciudadanía sino -y de manera impertérrita- en las 80 personas (apenas 7 mujeres) que como miembros del Congreso Constituyente Democrático redactaron la Constitución de 1993 hace 29 años.

Pero más allá de la discusión doctrinaria sobre lo intangible o pétreo del contenido del artículo 206 de la Constitución lo cierto es que los procesos de cambio y/o reforma constitucional y/o política en el Perú y América Latina presentan una serie de características comunes que explican el resultado de los mismos: Constituciones con instituciones marcadas por el elitismo, autoritarismo y concentración del poder en el Gobierno, con nula o escasa participación de la ciudadanía y un déficit deliberativo superlativo en su elaboración, entre otras distorsiones que impiden la consolidación de un auténtico Estado Constitucional pensado para sociedades democráticas de ciudadanos y ciudadanas libres e iguales.

El déficit democrático en los procesos de reforma en América Latina

Así, sobre las reformas constitucionales y/o legales (en el campo electoral, por ejemplo) la profesora Flavia Freidemberg en un artículo titulado “Las reglas importan” (5) publicado en el Diario El Universal de México señala que “las reformas legales se han convertido en una herramienta clave para transformar las condiciones en las que se accede y/o ejerce el poder. Cada vez que las élites perciben desventajas, no les gustan los resultados o evalúan que hay elementos del diseño electoral que no funcionan o que no les convienen, promueven reformas. Algunas veces se usan como parte de una estrategia discursiva para alterar el statu quo, incluso de manera amenazante, con muy pocas probabilidades de ser llevadas a la práctica, porque no se tienen los votos necesarios para aprobarlas. Otras, cuando no son arrebatos unipartidistas sino resultados de amplios consensos, consiguen generar transformaciones que amplían derechos, mejoran la convivencia, legitiman al sistema y democratizan a las instituciones”.

En ese mismo artículo, la profesora Freindemberg afirma que “muchos de esos cambios se han dado como resultado de una fuerte puja entre las élites políticas por controlar las reglas de juego, plasmar su visión de cómo se debe distribuir el poder y/o de maximizar los beneficios que la implementación de esas nuevas reglas puede tener para sus expectativas de poder. En muy pocas ocasiones se ha consultado a la ciudadanía sobre los contenidos de las reformas. Algunas veces, como en Ecuador, se ha usado el referéndum (o la Consulta Popular) para consultar decisiones públicas que suponen cambios de sistemas electorales, pero muy pocas veces la gente ha participado de manera activa en la discusión de los contenidos reformistas”.

La importancia de la participación y deliberación ciudadana

Es decir, para autores como la profesora Freidemberg o el profesor Roberto Gargarella, la ausencia de participación y deliberación ciudadana (incluso de la academia) en los procesos de reforma ha sido una constante en la región. Por ende, lo que debemos buscar es -siguiendo a la profesora Freidemberg en el artículo mencionado- “incrementar la deliberación ciudadana, generar espacios para proveer de un mayor conocimiento informado de las diversas propuestas e impulsar un mayor espíritu crítico respecto a las ventajas y desventajas de las reformas deberían ser exigencias concretas que ayuden a repensar el modo en que las élites cambian una y otra vez las reglas de juego en los países de la región”.

En suma, y como ya lo hemos señalado en una anterior oportunidad, “si la regla en democracia es que los asuntos públicos deben quedar sujetos a procesos de reflexión y deliberación colectiva, lo que corresponde es entender a la democracia como una discusión inclusiva, cuyos procedimientos, según lo expone el profesor Roberto Gargarella, por un lado, deben ayudarnos a conseguir información de la que carecemos, a escuchar y a responder argumentos que no son los nuestros, y por el otro, a morigerar, controlar y revertir los errores a los que todos -jueces, políticos, académicos o ciudadanos de a pie- estamos expuestos” (6).

Finalmente, reitero lo dicho en el artículo antes referido, parafraseando al profesor Gargarella cuando señala que a los demócratas no nos da lo mismo la convocatoria a la ciudadanía de cualquier manera (sin debate previo, por ejemplo), o por cualquier razón (oportunismo electoral, por ejemplo), o sobre cualquier tema (cuestiones de moral privada, sobre las que cada individuo debe ser soberano, por ejemplo), porque como ya lo señalamos, las consultas populares son democráticas siempre que garanticen lo siguiente: 1) Inclusión (ningún sector, por ejemplo debe ser perseguido o marginado); y 2) Debate Público (los medios, por ejemplo, no deben ser la caja de resonancia de una sola voz (Rodríguez, Rafael: 2018).


1. Página 2 del Decreto de Archivo.

2. Página 3 del Decreto de Archivo.

3. Página 7 y 8 del Decreto de Archivo.

4. Página 8 del Decreto de Archivo.

5. Freidemberg, Flavia. Las reglas importan. En Diario El Universal. Publicado el 06 de mayo de 2022 en https://www.eluniversal.com.mx/opinion/flavia-freidenberg/las-reglas-importan

6. Rodríguez Campos, Rafael. Referéndum nacional 2018: algunas reflexiones. En: “LA LEY. El ángulo legal de la noticia”. Publicado el 13 de diciembre de 2018 en: https://laley.pe/art/6780/referendum-nacional-2018-algunas-reflexiones


Escrito por

Rafael Rodríguez Campos

Abogado por la PUCP (Lima/Perú) Maestro en Derecho Constitucional por la UCLM (Toledo/España) Especializaciones en la UCLM y UNAM (México)


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