Hace algunos días, el Gobierno, liderado por el Presidente Martín Vizcarra, le remitió al Presidente del Parlamento, Daniel Salaverry, cuatro Proyectos de Ley de Reforma Constitucional referidos a las siguientes materias: 1) Reforma del Consejo Nacional de la Magistratura –CNM (PL 3159-2018); 2) Retorno a la Bicameralidad (PL 3185-2018); 3) Regulación del Financiamiento de las Organizaciones Políticas (PL 3186-2018) ; y 4) Eliminación de la Reelección Inmediata de los Congresistas (PL 3187-2018), solicitando que por su intermedio el Parlamento debata y apruebe las referidas propuestas para que con carácter urgente sean inmediatamente consultadas a la ciudadanía por la vía del Referéndum.  

Al respecto, considero necesario hacer algunas anotaciones constitucionales sobre la figura del Referéndum en nuestro ordenamiento jurídico a efectos de tener mayor claridad sobre el contenido y alcances de este mecanismo que hace posible el ejercicio del derecho a la participación de los ciudadanos, y que guarda relación con el procedimiento de Reforma Constitucional en el Perú.

En primer lugar, debe quedar claro que la Constitución de 1993, en su artículo 206°, ha previsto dos mecanismos de Reforma Constitucional: a) Toda Reforma Constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante Referéndum; o b) Es posible omitir el Referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas (es decir, 87 votos como mínimo).

Entonces, lo que el Gobierno le está solicitando al Congreso es que al menos 66 parlamentarios aprueben los cuatro Proyectos, y que luego, esta aprobación sea ratificada por los ciudadanos mediante un Referéndum. En otras palabras, el Gobierno busca reformar la Constitución siguiendo uno de los caminos previstos en el mencionado artículo 206° constitucional.

En segundo lugar, es necesario conocer cuáles son las materias que son susceptibles de ser sometidas a Referéndum, pero sobre todo, saber qué materias no pueden serlo por estar expresamente prohibidas por la propia Constitución. Esto resulta fundamental ya que no podemos permitir que algunos políticos inescrupulosos engañen a los ciudadanos haciéndoles creer que el Parlamento puede someter a Referéndum cualquier tipo de asunto.

Sobre este punto, tanto la Constitución en su artículo 32°, como la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, en su artículo 40°, señalan expresamente que las materias que sí pueden ser sometidas a Referéndum son las siguientes: 1) La reforma total o parcial de la Constitución; 2) La aprobación de normas con rango de ley; 3) La ordenanzas municipales; y 4) Las materias relativas al proceso de descentralización. Asimismo, las referidas disposiciones establecen que no pueden ser sometidas a Referéndum las siguientes materias: 1) La supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona; 2) Las normas de carácter tributario y presupuestal; y 3) Los tratados internacionales en vigor.

Hago esta última precisión pues luego de la presentación de los mencionados Proyectos, algunos congresistas del Grupo Parlamentario Fuerza Popular han señalado que también deberían someterse a consulta las siguientes materias: 1) La pena de muerte para los violadores de menores de edad; 2) El retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; 3) La aprobación del matrimonio entre personas del mismo sexo; y 4) La despenalización del aborto; asuntos que como ya hemos señalado en el párrafo precedente, no pueden ser sometidos a Referéndum ya sea porque suponen la supresión o la disminución de derechos fundamentales de la persona o porque se relacionan con el cumplimiento de tratados internacionales en vigor. En otras palabras, la propuesta de estos congresistas es absolutamente inconstitucional.

En tercer lugar, tomando en consideración la preocupación de algunos ciudadanos en torno a la suerte que correrán los citados Proyectos, cabría preguntarnos lo siguiente: ¿Qué pasa si el Parlamento no aprueba los mismos, y por ende, no los somete a consideración de la ciudadanía por la vía del Referéndum? ¿Pueden los ciudadanos solicitar un Referéndum sobre estas materias? Pues bien, la respuesta a estas interrogantes la encontramos en el artículo 38° de la mencionada Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, que establece que el Referéndum puede ser solicitado por un número de ciudadanos no menor al 10% del electorado nacional.

Sobre el particular, es importante informar que el Jurado Nacional de Elecciones, mediante Resolución N° 0161-2018/JNE, emitida el 09 de marzo de 2018, aprobó el uso del Padrón Electoral Definitivo elaborado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) para el Proceso de Elecciones Regionales y Municipales del 07 de octubre de 2018, que comprende a 23 374 975 electores con domicilio dentro del territorio de la República.

Eso quiere decir que si los ciudadanos desean solicitar un Referéndum sobre estas materias entonces deberán recolectar “cuando menos” 2 337 498 de firmas de adherentes, esperando que todas y cada una de estas firmas sean validadas por el RENIEC, algo que como todos sabemos es casi imposible, ya que históricamente en este tipo de procedimientos de verificación de firmas el RENIEC suele validar solo una de cada dos firmas presentadas, con lo cual resulta muy difícil -al menos en el corto y mediano plazo- que los ciudadanos logren impulsar un Referéndum sobre los cuatro Proyectos, pues tendrían que recolectar 4 674 996 de firmas de adherentes.

A la luz de lo expuesto, resulta claro que los caminos previstos por la propia Constitución en su artículo 206° para su propia reforma son mucho más ágiles frente a un hipotético Referéndum impulsando directamente por los ciudadanos. Por tanto, si los ciudadanos están “realmente interesados” en reformar la Constitución en los términos propuestos por el Gobierno entonces deberán presionar a las organizaciones políticas, sobre todo a las que tienen representación en el Parlamento, para que en el más breve plazo aprueben los referidos Proyectos para que inmediatamente les sean consultados por la vía del Referéndum.

Finalmente, considero necesario hacer dos anotaciones sobre el proceso de reforma constitucional en el Perú. Primero, creo que toda reforma constitucional es mucho más legítima cuando es ratificada por el verdadero soberano y titular del poder político: el pueblo. Segundo, creo que para que la ciudadanía pueda ejercer un voto informado -sobre todo cuando se trata de materias complejas como las que ha propuesto el Gobierno- es necesario contar con un tiempo razonable durante el cual los ciudadanos puedan participar en un proceso de deliberación pública vigoroso. En ese sentido, me parece fundamental que las organizaciones políticas, los organismos electorales, y los ciudadanos en general, evalúen con objetividad y responsabilidad el momento oportuno -en caso proceda- para llevar a cabo un futuro Referéndum.

Abogado PUCP. Post Grado y estudios de Maestría en Ciencia Política y Gobierno PUCP. Especialista en Justicia Constitucional, Interpretación y Aplicación de la Constitución por la Universidad de Castilla - La Mancha (Toledo-España). Candidato a Máster en Derecho Constitucional en la Universidad de Castilla - La Mancha (Toledo-España). Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Es profesor de Historia de las Ideas Políticas en la Facultad de Derecho de la Universidad San Martín de Porres.