Hace 10 años, el 25 de mayo de 2007, Minera Yanacocha interpuso una demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de San Pablo, solicitando que se le inaplique la Ordenanza Municipal 001-2007-MPSP, mediante la cual se crearon las áreas de conservación ambiental municipal en los lugares denominados Las Lagunas y Pozo Seco. 

Me explico, las referidas áreas se superponen con predios y concesiones mineras de las que es titular o concesionaria Yanacocha, limitando sus derechos para explotar su propiedad y sus concesiones, pues el artículo quinto de la Ordenanza reserva dichas áreas para lo siguiente: “uso de protección y conservación de especies nativas, así como de investigación de protección de las mismas, como alternativa se podrá practicar el pastoreo no intensivo y el turismo, y la construcción de infraestructura para el incremento de la oferta hídrica y cosecha”.

Al respecto, Yanacocha señaló que la facultad de los Gobiernos Locales para establecer Áreas Naturales Protegidas no está prevista en la Ley Orgánica de Municipalidades, ni en la Ley de Áreas Naturales Protegidas. Y que por tanto, la MPSP emitió una Ordenanza sin contar con la competencia constitucional y/o legal para hacerlo, afectando sus derechos constitucionales de libertad de empresa, libertad de industria, libertad de trabajo y propiedad.

En otras palabras, Yanacocha señala que la MPSP no tiene competencia para crear las áreas Naturales Protegidas Complementarias de Las Lagunas y Pozo Seco, a través de una Ordenanza. Por lo tanto, la MPSP ha violado los derechos constitucionales invocados, sin estar facultada para ello.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional señala con acierto que en este Proceso de Amparo no corresponde evaluar el valor ecológico, hídrico o paisajístico de las zonas denominadas Las Lagunas y Pozo Seco o determinar si las mismas deben constituir Áreas Naturales Protegidas, ya que ello escapa de las competencias de este Tribunal, y además, requiere un debate técnico altamente especializado que no puede realizarse en un Proceso Constitucional como el Amparo.

Sin embargo, precisa el Tribunal, lo que sí corresponde evaluar en un caso como éste, a la luz de los principios de corrección funcional y congruencia procesal, es únicamente si la MPSP afectó los derechos constitucionales de Yanacocha al crear Áreas Naturales Protegidas superpuestas con sus concesiones mineras y con predios de su propiedad sin tener competencia para ello. Es decir, el Tribunal evaluó si la MPSP era competente para emitir una Ordenanza como la impugnada. Dicho de otro modo, si la MPSP está facultada para crear Áreas Naturales Protegidas.

Sobre el particular, el Tribunal, luego de revisar la Ley de Áreas Naturales Protegidas, advirtió que los Gobiernos Locales, es decir la MPSP, “no están autorizados para constituir áreas naturales protegidas en nuestro ordenamiento legal”. Es más, señala que esa es una competencia que debe ser ejercida por el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo o Resolución Ministerial. Además, el Tribunal precisa que de acuerdo a esta Ley se tiene que “los Gobiernos Locales, es decir la MPSP, tienen un rol solo en la administración o gestión de las áreas naturales protegidas, pero no tienen competencia para la creación de las mismas”.

En esa misma línea, el Tribunal, luego de analizar el contenido y alcances de la Ley Orgánica de Municipalidades, constató que “los Gobiernos Locales no están facultados para crear áreas naturales protegidas, sino únicamente tienen la competencia para proponer su creación al Poder Ejecutivo, el que, al término del procedimiento correspondiente, lo podrá oficializar mediante Decreto Supremo o Resolución Ministerial”.

Luego de este análisis, el Tribunal, señaló que conforme al principio de taxatividad, los Gobiernos Locales únicamente tienen las competencias que les otorgan la Constitución y las Leyes Orgánicas, y que las competencias no asignadas expresamente a un nivel de Gobierno Subnacional (como la MPSP) corresponden al Gobierno Nacional, y que por tanto, desde una perspectiva constitucional, la “MPSP no podía establecer áreas de protección municipal en Las Lagunas y Pozo Seco”.

Por tanto, el Tribunal confirmó que en este caso se configuró una afectación al derecho de propiedad de Yanacocha, pues, sin existir la base constitucional y/o legal requerida, la MPSP ha restringido el uso de las tierras ubicadas en esa zona, impidiendo que Yanacocha use, disfrute o disponga de su propiedad y sus concesiones, configurándose lo que en la doctrina especializada se conoce como “expropiación regulatoria”, ya que sin despojar a Yanacocha de sus títulos, la MPSP terminó restringiendo el ejercicio de otro derecho real -como por ejemplo, sus concesiones- que forma parte de su patrimonio.

Por lo antes expuesto, el Tribunal consideró que correspondía estimar la demanda de amparo interpuesta por Yanacocha y, en consecuencia, inaplicar a la empresa, los artículos tercero, cuarto y quinto de la Ordenanza, no sin antes reiterar que en el Perú “no está permitido ejecutar proyectos que puedan originar implicaciones ambientales significativas sin contar con una Resolución de Certificación Ambiental emitida por la autoridad administrativa competente; y que no puede haber exploración ni explotación mineras sin previa evaluación ambiental”.

Finalmente, y más allá de lo resuelto por el Tribunal en este caso, queda claro que en el Perú tenemos un enorme problema por resolver: la descentralización. Como hemos podido apreciar, todavía existe en nuestro país una enorme confusión en torno al reparto de competencias a nivel Nacional, Regional y Local. En ese sentido, es urgente que el Poder Ejecutivo, el Congreso de la República y los Gobiernos Sub Nacionales, hagan una revisión minuciosa de la legislación con el objetivo de hacer las precisiones que correspondan. De no ser así, el Tribunal seguirá siendo el órgano que termine dirimiendo estas controversias, cuando en realidad esa labor le corresponde al Poder Político.

Abogado PUCP. Post Grado y estudios de Maestría en Ciencia Política y Gobierno (PUCP). Candidato a Máster en Derecho Constitucional en la Universidad Castilla de la Mancha (Toledo-España). Profesor de Ciencia Política e Historia de las Ideas Políticas en la Facultad de Derecho de la Universidad San Martín de Porres.